บทนำ

มีบางท่านคิดว่า เมื่อพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏ พ.ศ.๒๕๔๗ ให้อำนาจมหาวิทยาลัยในการออกระเบียบ หรือข้อบังคับแล้ว มหาวิทยาลัยก็ย่อมมีอำนาจอย่างเปี่ยมล้นในการดำเนินการภายใต้ระเบียบหรือข้อบังคับที่ออกมารองรับการกระทำของมหาวิทยาลัย หากมองในแง่มุมนี้ ตัวระเบียบและข้อบังคับจะเป็นเพียงเครื่องมือรองรับการกระทำของมหาวิทยาลัยให้ชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น มิได้คุณค่าในตัวระเบียบหรือข้อบังคับนั้นเลย  และอาจกลายเป็นว่าพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏฯ หรือกฎหมายอื่นที่ให้อำนาจมหาวิทยาลัยในการออกระเบียบหรือข้อบังคับ เป็นสิ่งที่จะนำมาลิดรอนสิทธิและเสรีภาพของผู้ที่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมายดังกล่าวอย่างไรก็ได้  ด้วยเหตุนี้ ผู้เขียนจึงขอนำเสนอข้อเขียนนี้เป็นบทนำให้แก่ผู้เกี่ยวข้องในการออกระเบียบข้อบังคับของมหาวิทยาลัยได้เข้าใจว่ามหาวิทยาลัยมิได้มีอำนาจที่จะออกระเบียบหรือข้อบังคับใด หรือให้ระเบียบหรือข้อบังคับนั้นมีเนื้อหาอย่างไรก็ได้ และจะได้อธิบายในเนื้อหาเรื่องต่อไปๆ   สำหรับครั้งนี้ขอนำหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง มาเป็นตัวอย่างหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้องในการออกระเบียบและข้อบังคับของมหาวิทยาลัย

 

มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทาเป็นหน่วยงานของรัฐฝ่ายปกครอง ได้รับมอบอำนาจให้ใช้อำนาจรัฐตามกฎหมายในการจัดการศึกษาในระดับอุดมศึกษา มีอำนาจในการออกระเบียบ ข้อบังคับของมหาวิทยาลัย โดยอาศัยอำนาจตามความในพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัย     ราชภัฏ พ.ศ.๒๕๔๗ และตามกฎหมายอื่น เช่น พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ เป็นต้น แต่กฎหมายหลักคงเป็นพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏฯ  

การออกระเบียบ และข้อบังคับของมหาวิทยาลัย โดยอาศัยอำนาจตามความในกฎหมายถือเป็นการกระทำทางปกครอง ซึ่งอยู่ภายใต้หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง  ซึ่งหลักนี้ ฝ่ายปกครองจะกระทำการใดๆ อันกระทบถึงสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลใดได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและเฉพาะแต่ภายในขอบเขตที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น ซึ่งแสดงให้เห็นว่า กฎหมายเป็นทั้งที่มาของอำนาจในการกระทำ และ เป็นข้อจำกัดในตัวเองด้วย ดังนั้น ในการออกระเบียบหรือข้อบังคับของมหาวิทยาลัย จึงมิใช่จะออกได้ตามอำเภอใจ แต่จะต้องมีกฎหมายให้อำนาจไว้ และเนื้อหาของระเบียบและข้อบังคับดังกล่าว จะเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนดมิได้ เช่น

พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏ พ.ศ.๒๕๔๗ บัญญัติให้มหาวิทยาลัยอาจมีรายได้จากค่าธรรมเนียม หรือค่าบริการต่างๆ ของมหาวิทยาลัย[๑] มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา จึงออกระเบียบเก็บค่าธรรมเนียมการศึกษาจากนักศึกษาได้ อันนี้เป็นการแสดงให้เห็นที่มาแห่งอำนาจ แต่หากมหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทาออกข้อบังคับเกี่ยวกับการสำเร็จการศึกษาว่า นักศึกษาจะต้องไม่มีหนี้สินค้างชำระกับมหาวิทยาลัย จึงจะขออนุมัติจบการศึกษาได้ ซึ่งรวมถึงต้องไม่มีการค้างชำระค่าธรรมเนียมการศึกษาที่มหาวิทยาลัยได้เรียกเก็บตามระเบียบว่าด้วยค่าธรรมเนียมการศึกษาที่ได้ออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย แต่นายเอ ซึ่งเป็นนักศึกษาที่ยากจนขาดแคลนทุนทรัพย์อย่างแท้จริง ไม่สามารถชำระค่าธรรมเนียมการศึกษาให้แก่มหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยจึงปฏิเสธการขอสำเร็จการศึกษาของนาย เอ  กรณีนี้ มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทาจะกระทำได้หรือไม่ ในเมื่อการเรียกเก็บค่าธรรมเนียม เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย มีระเบียบให้อำนาจไว้

ในเรื่องนี้ มาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏ ฯ บัญญัติว่ามหาวิทยาลัยจะปฏิเสธการรับผู้สมัครผู้ใดเข้าศึกษาในมหาวิทยาลัยหรือยุติหรือชะลอการศึกษาของนักศึกษาผู้ใดด้วยเหตุเพียงว่าผู้นั้นขาดแคลนทุนทรัพย์อย่างแท้จริงเพื่อจ่ายค่าธรรมเนียมการศึกษาต่างๆ แก่มหาวิทยาลัยไม่ได้

จึงเห็นได้ชัดเจนว่า แม้การปฏิเสธการรับสมัคร ไม่รับเข้าศึกษา หรือยุติหรือชะลอการศึกษาเพราะผู้นั้นขาดแคลนทุนทรัพย์อย่างแท้จริง ไม่สามารถกระทำได้แล้ว การไม่อนุมัติให้ผู้นั้นสำเร็จการศึกษาย่อมเป็นเหตุที่เลวร้ายยิ่งกว่า จึงไม่อาจกระทำได้เช่นกัน ดังนั้น ข้อบังคับเกี่ยวกับการสำเร็จการศึกษาที่กำหนดให้นักศึกษาจะต้องไม่มีหนี้สินค้างชำระกับมหาวิทยาลัย จึงจะขออนุมัติจบการศึกษาได้ ซึ่งรวมถึงต้องไม่มีการค้างชำระค่าธรรมเนียมการศึกษา จึงเป็นการกระทำที่ขัดต่อกฎหมายที่ให้อำนาจไว้

แต่อย่างไรก็ตาม การที่มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา จะออกระเบียบ หรือข้อบังคับใดตามบทบัญญัติในพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏฯ หรือพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ และไม่ขัดหรือแย้งต่อกฎหมายฉบับดังกล่าวแล้วก็ตาม แต่ก็มิได้มีความหมายไปว่า จะไม่ต้องเหลียวมองกฎหมายอื่นแต่อย่างใด เช่น  มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา ได้ออกระเบียบให้นักศึกษาทุกคนต้องจ่ายเงินแก่มหาวิทยาลัยเพื่อนำไปเป็นค่าประกันอุบัติเหตุในระหว่างที่ศึกษาอยู่ในมหาวิทยาลัย โดยมีความประสงค์เป็นการคุ้มครองนักศึกษาซึ่งต้องเสี่ยงภัยจากการเดินทางมาที่มหาวิทยาลัยและในระหว่างอยู่ที่มหาวิทยาลัย และในการเก็บเงินนี้ เมื่อได้รวมจำนวนเงินและจำนวนนักศึกษาได้มากจะทำให้ได้ส่วนลดค่าเบี้ยประกัน หากนักศึกษาจะไปซื้อประกันด้วยตัวเองแล้วจะต้องเสียคค่าเบี้ยประกันในราคาสูงกว่า   เว้นแต่นักศึกษาที่มีการประกันอุบัติเหตุไว้แล้ว และมีหลักฐานมาแสดงต่อมหาวิทยาลัย จะได้รับการยกเว้นไม่ต้องเรียกเก็บเงินในส่วนนี้ แต่ปรากฏว่ามีนักศึกษาจำนวนหนึ่ง ไม่ยินยอมเสียเงินส่วนนี้ และไม่มีการประกันอุบัติเหตุไว้แล้ว ซึ่งไม่เข้าเงื่อนไขตามระเบียบ มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา จึงไม่รับลงทะเบียนเนื่องจากยังไม่ชำระค่าธรรมเนียมและเงินอื่นๆ ให้ครบถ้วน  เช่นนี้ มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา จะปฏิเสธการลงทะเบียนของนักศึกษากลุ่มนี้ได้โดยระเบียบที่ออกตามความในพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏ ฯ ได้หรือไม่

ในเรื่องนี้ หากพิจารณาจากพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏ ฯ แล้ว คงไม่พบข้อขัดแย้ง แต่การประกันอุบัติเหตุย่อมเป็นการแสดงเจตนาทำนิติกรรมสัญญาประเภทหนึ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งจะต้องกระทำลงด้วยใจสมัคร[๒] ตามหลักเสรีภาพในการแสดงเจตนา เมื่อบุคคลไม่ประสงค์จะเข้าทำสัญญาประกันอุบัติเหตุ มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทาจึงมิอาจบังคับได้ ดังนั้น ระเบียบของมหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา ที่กำหนดให้เรียกเก็บเงินจากนักศึกษาเพื่อทำประกันอุบัติเหตุ จึงขัดต่อประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ส่งผลให้มหาวิทยาลัยจึงมิอาจนำมาเป็นเงื่อนไขในการไม่รับลงทะเบียนเรียนได้

 

สำหรับวันนี้ ผู้เขียนได้ยกตัวอย่างขึ้นเพื่อเป็นบทนำให้ท่านผู้อ่านได้เข้าใจถึงข้อจำกัดหรืออำนาจในการออกระเบียบและข้อบังคับเพียงบางประการ แต่ยังมีหลักอื่นๆ อยู่อีกมากมาย เช่น หลักสัดส่วน และหลักความเสมอภาค เป็นต้น ซึ่งอาจจะได้กล่าวต่อไป สำหรับในวันนี้ ผู้เขียนขอจบบทความเพียงเท่านี้ ในครั้งต่อไป ผู้เขียนจะขอนำเรื่องลำดับศักดิ์ของกฎหมายมาเสนอต่อไป